编者按
数字技术下沉乡村，是赋能基层治理，还是编织新的“脚链”？基层官员在行政约束与乡土现实之间，如何寻求能动空间？本期为大家带来Big Data & Society于2025年11月刊发的文章“戴着脚链跳舞：用大数据引领中国数字乡村治理”（Dancing with anklets: Navigating digital rural governance with big data in China）。文章基于对国家数字乡村试点F县的深度田野调查，提出“戴着脚链跳舞”这一核心隐喻，以揭示数字治理中自上而下的行政控制与地方能动性之间的复杂博弈。通过整合对官僚约束与关系劳动的双重关注，作者构建了一个理解数字乡村治理的动态框架，展现了数字系统如何在制度张力中依赖基层官员的嵌入性实践得以维系。该研究不仅为理解中国农村数字治理提供了兼具理论深度与经验厚度的动态框架，也为公共管理者反思技术赋能与行政负担之间的内在张力提供了重要的实践启示。文章简介
文章标题：戴着脚链跳舞：用大数据引领中国数字乡村治理
原文标题：Dancing with anklets: Navigating digital rural governance with big data in China
来源期刊：Big Data & Society
发表时间：2025年11月23日
作者简介：Zhou，Min（山东大学新闻与传播学院）
本期编译：施清泉（广西大学硕士研究生）
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一、引言
中国正将数字技术广泛嵌入治理领域，智慧城市与未来社区等实践已显著提升城市一线治理效能。在此基础上，国家于2019年推出数字乡村战略，力图将大数据与数字技术融入乡村振兴的总体蓝图。然而，数字治理的有效性高度依赖地方资源、资金、技术与组织能力，构成一个高度本地化的系统，而非统一的全国性架构。城市社区已围绕网格系统形成数字化治理范式，但农村地区因数字鸿沟、基础设施薄弱及自治传统，面临独特的实施挑战。研究以国家试点县F县为案例，聚焦地方政府与一线参与者在制度与资源约束下如何执行数字治理任务，以及当地社区如何在日常实践中参与、协商并重塑数字技术。
二、文献综述
一线治理数字化。数据驱动的公共管理被视为提升公共服务精准性与资源配置效率的重要手段。中国的数字治理模式由国家主导，旨在通过技术应用提升行政效率、增强监督能力、维护社会稳定。网格治理作为一线治理数字化的核心工具，将社区划分为微小行政单元，依靠网格员主动采集数据，构建数据驱动的“主动治理”体系。现有研究揭示了城市网格治理在提升服务可及性与效率的同时，也存在自上而下的行政方法削弱地方参与、抑制合作的问题。然而，数字网格系统在农村地区的实施、发展与影响，仍缺乏充分探讨。
中国农村的背景。农村与城市在数字治理实施上呈现显著差异。农村社会以亲属关系与地理联结为基础，形成强有力的非正式规范与自治传统，村干部在信息流动中居于关键地位，拥有较大裁量权。随着数字技术深入农村，国家试图通过数字化手段强化公共服务与监督，以缓解自治可能带来的张力。数字系统将村干部置于“数字化铁笼”之中，但村干部并非被动执行者，他们依赖非正式社交网络与情境适应来采集本地化数据，并在程序责任之外运用情感劳动维持信任、化解冲突。因此，他们既是受控主体，也是塑造控制机制的能动者。
戴着脚链跳舞。“铁笼”与“镀金笼”等隐喻强调数字治理对一线官员的规约，但中国村官兼具政策执行者与乡村治理者的双重角色，其行为并非完全受制于官僚结构。为捕捉自上而下的行政控制与地方战略灵活性之间的张力，研究采用“戴着脚链跳舞”这一分析框架，沿着执行合规性、有限的即兴发挥和关系劳动依赖三个维度展开。首先，舞蹈本质上是表演性的，数字治理作为优先政策，地方政府通过试点推进以彰显创新与政治响应，在干部轮换制度激励下追求快速可见的成果以促进职业发展。其次，舞蹈强调互动与即兴发挥，政策目标与路径的模糊性赋予地方政府自主空间，实施过程成为情境化、即兴化的实践，受到当地资源、解释与适应性策略的影响。最后，舞蹈依赖于舞者自身的投入，一线官员嵌入本地网络，通过持续维系信任与义务，为数字治理提供基础性情感基础设施，使数字系统在制度紧张与资源限制中得以维持运转。
三、方法
研究基于两轮实地调研与三十五场半结构化访谈，聚焦山东省F县——首批国家数字乡村试点地区。第一轮调研（2022年8月）集中于典型乡镇与村庄，访谈县、乡、村三级干部及科技公司负责人，此时数字平台框架初步建成，数据整合仍在推进。第二轮调研（2024年12月）扩展至6个乡镇、11个村庄，深入考察县乡实施实践、网格员日常操作及村民认知，并走访县级大数据平台与基层治理指挥平台。访谈覆盖县领导、乡镇干部、村干部、网格员及村民，数据经过归纳编码分析。政策文件与地方经验报告作为二手数据源，为理解技术与治理关系的知识生产提供支撑。
四、F县数字乡村实施
数字乡村战略与智慧城市、未来社区一脉相承，体现国家主导的数据集中化与统一平台建设趋势。然而，实施路径缺乏统一标准，政策试点成为探索路径的核心机制。F县作为国家试点，面临三年内“快见成效”的硬性要求，这对县级财政与组织能力形成巨大压力。县委网信办在有限资金下动员国企投入逾2000万元建设大数据平台，但跨部门数据整合面临制度、法律与技术障碍，平台建成后实际数据整合进展缓慢。面对这一困境，县委网信办将数据采集责任转嫁乡镇。乡镇为在年度绩效考核中成为典型，与科技公司合作打造“数字小镇”等典型案例，重点建设智能传感器、人脸识别锁等可视化的“数字成果”，以此向上级展示数字治理成效。然而，试点结束后，多数项目因合同到期、企业无法持续盈利而陷入停滞。关键转折出现在疫情期间，精确人口数据的迫切需求使县政府意识到此前形式化的“数字装饰”难以支撑实际治理。为此，县政府调整策略，由更具权威的组织部牵头，利用其人事晋升职能推动跨部门协作，将数字网格治理系统从形式化展示转向具备实际功能的治理工具。
五、佩戴脚链：组装数字网格系统
数据识别与收集。数据是数字治理的核心，系统首先需要整合农村基础数据，建立围绕“人、情、地、事、物、组织”的基础数据库。在数据层面，系统区分静态数据与动态数据。静态数据主要为网格内人口、住房、土地、河流等要素分配数字身份编码，形成乡村治理的全景式数字底图。动态数据涵盖基础信息的日常变动以及巡查过程中采集的事件信息。组织部通过网格员采集与部门间“数据互通”两种方式整合数据，即各部门将残疾人名单等数据定期报送至基层治理促进中心，经乡镇核实后录入平台。然而，由于跨部门数据难以直接打通，大量基础数据仍依赖网格员手工采集。网格员通过专用设备进行日常巡查、重点人员走访与事件上报，其巡查路线与工作轨迹在指挥中心可实现全程追踪。为确保数据准确性，省委组织开展了多轮“大走访”运动式核查，将数据验证作为政治任务加以推进。
数据响应机制。平台依据事件复杂程度建立三级响应机制。第一类是自行解决案件，由网格员或村干部直接处理，这类在实践中占据绝大多数。网格员在日常巡查中响应村民需求，处理水管爆裂、电缆掉落等简单问题。第二类是转介乡镇案件，涉及需要乡镇部门跨部门协调解决的事件，由乡镇网格中心按照部门职责分派落实。第三类是转介县级案件，当乡镇无法解决时上报县网格中心，通过部门协调处理。这一机制使地方政府能够及时识别和回应村民诉求，同时监控基层动态，有助于社会稳定。
战略数据应用。县乡数字治理中心对采集的各类基础数据和事件信息进行定期分析研判，服务政府决策。指挥中心屏幕具备智能分析功能，可总结识别共性问题，尤其是针对个性化需求较多的领域。通过对数据趋势进行可视化和分类，数字系统为治理提供了更直观的基础。例如，通过分析发现居住环境问题最为突出后，乡镇政府推出了人居环境改善行动，相关问题投诉显著下降。然而，系统生成的分析报告往往仅为已有决策提供参考或合法化依据，而非决策背后的核心驱动力。在实践中，地方参与者更多将数字系统作为工具，用以调整其工作重点以符合上级期望，而非真正驱动治理创新。
六、舞蹈：制度矛盾与关系劳动
数字网格系统作为基础设施权力，核心目标在于减少越级上报、维护社会稳定。考核导向从事件数量转向“两降一升”，即降低市民热线投诉与信访事件、提升网格员上报事件数量。这一机制使县乡政府得以缓解来自上级的问责压力。为应对考核，乡镇对网格员仍保留数量要求，网格员普遍选择上报环境整治等低风险、易解决事件，并有意回避“拖欠工资”等议题。通过选择性、重复性的事件制造，一线参与者实现了与“数字脚链”的共舞，形成一种监督与能动性并存的矛盾政治。
在这一过程中，关系劳动成为维系系统运转的关键。乡镇干部与村干部之间基于长期熟悉与互信，将行政任务转化为个人义务，通过情感纽带培养年轻村干部成为“优秀网格员”。网格员与村民之间同样依赖日常互动与信任积累，使信息采集、矛盾化解能够在非正式层面高效完成。村民即便对网格系统缺乏认知，仍对村干部表达信任，甚至配合其完成数据填报。这种嵌入于社会网络的关系劳动，构成了数字治理表面之下不可或缺的基础设施。
七、讨论
数字脚链系统虽在一定程度上提升行政服务与维稳能力，却显著推高了国家治理成本，加重一线参与者的数字化负担。村干部与网格员长期处于高强度、重复性任务中，休息时间被严重挤压。治理重心从有效性转向可见性，绩效考核中的“数量”与“率”指标催生了形式化行为，参与者普遍“留痕”以应对考核，数据质量因此受损，治理投资的实效回报有限。村庄公共事务如环境整治从非正式的村规民约管理，转向依赖财政投入的精细化管理，治理成本显著上升，村庄对上级资源的依赖性增强。
更深层的矛盾在于，国家针对“五保户”等弱势群体的大额投入，虽意在保护基层困难群体，却因资源分配的有限性引发其他村民的不满，成为新的矛盾源头。村民通过市民热线等渠道表达未被纳入福利体系的不满，反映出国家治理投入在基层社会中可能诱发新的心理落差与冲突风险。
八、结论
从宏观层面形式化的“数字乡村”试点，到具体实施的“数字网格治理”，中国地方政府的数字治理转型呈现出实验性、灵活性与迭代性特征。这一过程不仅受制于地方社会经济背景与基层现实，也深受官僚体系权力结构的影响。地方政府在自上而下的指令与基层现实之间持续谈判，展现出策略性能动。数字治理在实践中往往更偏向行政绩效的象征性呈现，而非治理能力的实质性提升。
数字系统的运行高度依赖一线官员的关系劳动，这种嵌入于农村社会网络的非正式实践，使他们能够规避制度僵化、灵活达成绩效目标。关系劳动不是治理的补充，而是其基础性构成。然而，数字治理模式下公民普遍被定位为需要管理的“问题来源”，而非积极的利益相关者，这既助长了公众对政府的依赖，也在村民之间制造了不平衡感，同时推高了隐性治理成本。
“戴着脚链跳舞”这一视角，揭示了多主体间政策实施的表演性、互动性与协商性。农村数字治理并非冰冷的“数字铁笼”，而是通过温情的关系劳动进行调解。一线官员作为嵌入式的数据中介，其日常关系工作构成了维持数字治理的情感基础设施。随着数字脚链的日益普及，若缺乏对关系劳动与基层现实的充分关照，各级治理主体均可能陷入数字牢笼之中。作为国家级试点，F县的经验虽具代表性，但仍需注意其示范效应可能无法完全涵盖中国农村的多元图景。
文字 | 施清泉
编译、一审一校 | 施清泉
二审二校 | 蓝媛美
三审三校 | 黄六招
