从“治理失灵”迈向“治理共生”：数字乡村风险治理共同体的建构逻辑
曾凡军 冯倩 韦彬
【摘要】在数字技术深度渗透经济社会各领域的当下，以新质生产力赋能数字乡村建设，已成为激活乡村发展潜能、缩小城乡差距、助力共同富裕的核心路径。然而，当前数字乡村建设处于技治主义型构的乌卡时代，以政府失灵、市场失灵和社会失灵为表征的治理失灵，引发行政内卷风险、资本渗透风险和群体分化风险，削弱我国制度优势转化为共同富裕的治理效能。从过度干预者转向需求响应者的政府逻辑，从效率至上者转向公平守护者的市场逻辑，从技术排斥者转向主动参与者的社会逻辑，以及政企互联、政社互动、企社互助、多元互融的协作逻辑，有助于数字乡村风险治理共同体的建构，为实现数字乡村由“治理失灵”向“治理共生”嬗变、乡村治理高质量发展与推进国家现代化进程提供新的理论启示与经验借鉴。
【关键词】新质生产力 数字乡村 高质量发展 风险治理共同体
一、问题的提出
依托人工智能、区块链、云计算和大数据技术发展新质生产力，是推动数字乡村实现高质量转型的核心动力。2022年中央网信办等十部门印发《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》，强调要以高质量数字化转型重塑乡村治理新格局。在我国城乡关系转型与技治主义交缠的乌卡时代下，衍生着价值性风险、结构性风险和发展性风险（许丹，2024），这恰如乌尔里希·贝克所言，风险是“自反性现代化”的产物。
现代制度（政府监管、市场机制等）本应防控风险，却因利益绑定、技术垄断等成为风险放大器，导致社会制度对“手段合法性”的忽视，致使个体或组织为追求目标不惜突破规则，形成制度性的风险纵容，最终使我们身处于风险失控的“默顿系统”①（梁玉成和政光景，2020），掣肘乡村治理实现高质量数字化转型。如何重塑“目标-手段”的合理性，避免制度对风险的“推波助澜”，走向风险可控的“牛顿系统”②？学界对这一议题多停留于现象描述，缺乏深度的学理分析。因此，我们要全方位厘清这一转型过程面临的风险表征，精准提炼风险纾解途径与治理策略，进而破解“科林格里奇”困境，既为乡村治理实现高质量发展提供决策参考，更为推进国家治理现代化的理论研究做出累进贡献。
①“默顿系统”用于隐喻风险失控社会的运行本质，源自默顿的失范理论，即风险失控并非偶然，而是“目标导向”与“手段约束”失衡的必然结果。
②“牛顿系统”用于隐喻风险可控社会的运行本质，源自以牛顿经典力学体系为内核的机械论系统观，即社会的风险运行具有可预测性与可调控性，可通过预设的制度规则、技术手段、指标体系等对风险源头进行精准识别、过程进行有效干预、结果进行合理管控，进而实现风险的整体可控。
二、文献回顾与述评
数字乡村战略的实施使数字技术以张扬的姿态在乡村治理的进程中渗透铺陈，推动治理价值、治理流程和治理结构由传统到现代的转变。然而，作为“被执行的技术”，其治理效能囿于社会认知、制度和权责平衡等多种结构性因素约束（简·方汀，2004），“数字下乡”在实践中可能带来全新的风险与挑战。学界至今仍较少关注数字乡村的高质量发展，但既有研究呈现出“技术赋能论”“技术权变论”和“技术风险论”这三种清晰的研究分野。
“技术赋能论”从技术赋能治理能力与经济效益两个方面展开研究。从技术赋能治理能力方面看，数字技术能够提升基层组织运转效率（邱泽奇等，2022），推动乡村公共服务实现普惠供给的进程（马九杰和高原，2024），推动乡村治理的基本结构与制度安排的重塑（沈费伟和陈晓玲，2021）；从技术赋能经济效益方面看，数字乡村建设能够促进农业要素市场的消费结构升级（李丽莉等，2023），拓展农业价值链（林海等，2023），加速重构乡村经济社会发展模式（曾亿武等，2021）。“技术权变论”则认为，依托“整合性发展”思路，有助于培育乡村数字化发展“自下而上”的内生动力（李依浓和李洋，2021），数字乡村建设必须建立利益共享分配机制，才能充分激发乡村社会的多元力量的能动性（向继友和楚向红，2023）。有学者指出，以价值、主体、功能、制度以及工具形塑的复合治理，其各要素之间联合融动共同促进数字乡村的韧性建构（胡雯和芮国强，2023）。随着数字技术的“破坏效应”在乡村治理中日益凸显，“技术风险论”应运而生。有学者认为，仅依赖技术的刚性嵌入会抑制人的自主性和能动性，导致“技术消解自治”和“数字过度依赖”（杜姣，2020）；还有学者指出，乡村治理数字化转型亦衍生出安全受损、公平消解、责任隐匿、自主丧失、民主弱化等社会伦理风险样态（唐志远，2023），并引发协同惰性（谭九生和邓江爱，2023），以表面的数字化繁荣（张雅勤，2023）解构乡村治理的纵深改革（张雅勤，2023）。
当前，学界对数字乡村转型的研究取得了丰硕的成果，具备一定的认知合理性，但是碎片化的经验研究难以从整体上把握其转型的未来治理图景，也无法系统考量影响转型风险函数的关键变量。在研究视角上，已有研究在风险伦理规制层面存在“技术主导”倾向，较多关注数据安全、隐私保护等技术层面的伦理规范，但对数字治理高质量转型进程中的价值共创与利益分配关注不足，亦未从“治理失灵”的视角深入剖析引发风险的深层机理，具有现实局限性并缺乏客观辩证的哲学审视。在治理路径上，现有的风险纾解策略仅针对风险现象展开表面化讨论，忽视了制度对动态风险的“适配能力”，导致治理静态框架与动态风险的适配失衡；同时，现有研究尚未从引发风险的治理主体层面进行深度探讨，更未关注其互动合力，难以支撑多主体同频共振的整体性动态风险规制体系的构建。为此，本研究以整体性治理理论为起点，基于“治理失灵-治理共生”的逻辑链条，构建“政府-市场-社会”数字乡村风险治理共同体，系统阐释数字乡村转型的理论内涵和底层逻辑，以期对提升乡村治理的整体性质效和基层治理能力现代化贡献理论智识。
三、数字乡村风险治理共同体的概念性框架解释
数字乡村是促进农业、农村和农民全面发展，实现共同富裕的整体性战略，而推动数字乡村的高质量发展则是优化公共服务质量，达成“善治”目标的内在诉求。善治理论彰显新公共管理的价值旨归，主张国家权力应让渡于社会，强调国家、社会、市场三者间的良性合作是达成公共利益最大化的前提条件（俞可平，2000）。故而，政府不再是治理的唯一力量，各系统之间通过资源共享、信息共享和利益共享，形成相互依存、相互制约的合作关系。各治理主体通过求同存异、协同对话、整合治理要素、增加互惠互信，进而产生新的治理形态，并在共生单元中通过主体角色重构、资源互嵌与责任共担，形成“数字乡村风险治理共同体”。这一共同体有利于治理环境的改善、社会资本的积累和社会共识的凝聚，通过整体性协同运作，实现跨部门、跨机构的治理图景，弥补传统治理模式各自为政的结构流弊，以有效满足公民的异质性需求，提供优质的公共服务（曾凡军和韦彬，2010），最终推动数字乡村的高质量发展。
图1数字乡村风险治理共同体的建构框架图
基于前述概念性分析，本研究以政府、市场、社会这三大治理主体为分析角度，从治理失灵视角分类廓清引发数字乡村碎片化风险的深层内核，为数字乡村实现高质量转型扫清现实路障。研究突破以政府为主导的供给模式，构建政府、市场、社会的“治理铁三角”，瓦解技术与乡土的隔阂，塑造“多元补位”的治理结构。通过协同治理弥补三者的能力短板，推动政府、市场和社会从“过度干预者”“效率至上者”“技术排斥者”向“需求响应者”“公平守护者”和“主动参与者”的角色转型，并加强政企互联、政社互动、企社互助和多元互融，形成以社会为基础、以市场为依托、以政府为保障的共生联动机制。在此基础上，动态构建适应数字乡村“新常态”的整体性风险规制系统，希冀共同化解数字乡村的治理风险，为数字乡村的高质量发展奠定学理基础与决策参考（见图1）。
四、“默顿系统”：治理失灵引发数字乡村失控风险
数字技术的应用促进乡村治理方式、治理流程和治理路径的转型升级，但技术的简单嵌入无法保障数字逻辑与乡土逻辑合理性、合规性与合法性的深度嵌合，其风险呈现不可预测和多元涌现的特征。乡村治理数字化的高质量转型发展，在政府、市场与社会逻辑中深陷行政内卷、资本渗透和群体分化等治理失灵的“默顿系统”囹圄。本文基于研究团队2023年11月—2025年1月在G省Q市P县、C市L县和N市J区等多个数字乡村试点地区的实地调研，对乡村数字项目的上级领导、乡镇领导、业务骨干、村干部、村民等进行深度访谈，形成约26万字的丰富访谈材料并据此展开分析与阐述。
（一）政府失灵逻辑下的行政内卷风险
政府失灵是指公共部门在对个人提供公共物品或服务时，无形中滥用治理资源，以致公民的需求得不到有效满足，致使公共成本熵增，行政效率下降。在压力型体制下，自上而下的行政主导逻辑与乡土自下而上的民间逻辑相互碰撞，迫使乡村内生性的自治力量被压制与遮蔽，导致地方在乡村治理中深陷“技术过剩，治理短缺”的泥淖，使得数字技术难以有效回应农民对于美好生活的向往，呈现出“过度干预者”的现实样态。
1.数字漫灌：盲目扩张引致治理悬浮
治理新技术存在的意义在于解决由因果机制形塑的问题链（彭亚平，2020），在国家推进数字乡村工程的进程中，若脱离乡村原有秩序，将导致技术“悬浮”于治理需求之上的“空转”困厄。
一方面，在数字乡村工程如火如荼的推进过程中，部分基层政府在缺乏深入调研的情境下，通过招标的方式，将数字平台的建设任务外包给企业，而依托政府“经济理性人”思维基底上构建的平台满足的是“电子科层制”的任务诉求，忽略了村民的客观现实需要，未从顶层设计上考虑技术应用与乡村情境的适配性。如P县开发的“县域善治”矛盾调解小程序，难以发挥技术赋能效应，回应农民诉求，此类数字应用常“悬浮”于乡村基层，造成治理资源的虚掷，正如其综治工作人员所言：“村里调解矛盾几乎用不上这个平台，大多是在村里当面商量着解决。”（访谈记录20231208PBZZ）因此，政府斥巨资盲目打造的平台沦为表面化的“数字盆景”，悬浮于表面而非扎根于乡土，不仅损耗行政效率，更难以提升村民的幸福感与获得感。
另一方面，强大的数字技术并未与村民的实际需求深度耦合，反而在“委托-代理”机制的基础上建立起了新的绩效问责体系，扭曲其“提升行政效率”的应然作用。原本只需“面对面”解决的工作转移到微信群、小程序等“线上”渠道，以技术合法性代替田间地头的深入调研。村干部在“生产数据”中使数据的真实性、有效性衰减；上级政府被“表面的数字繁荣”蒙蔽，决策被局限在“技术嵌入-效能产出”这一技术全能论的逻辑定式之中，如G省运用防止返贫APP，以“帮扶收入不增反降”为考核指标，对各市的乡村振兴工作实效进行比照，导致帮扶干部被迫对脱贫户收入进行技术合理化的“应登尽登”。N市J区的帮扶干部表示：“我这户按照正常的收入统计方式，体现不了收入增长的数据，乡镇工作人员叫我把他子女送给老人吃的鸡肉也折算成收入。”（访谈记录20240422JNZB）这将引发乡村现实图景失真的困境，最终导致乡村与当地政府的谈判筹码进一步削减，进而深化治理协同惰性。
2.协同梗阻：竞争激烈致使各自为政
在国家政策铺陈与地方规划的纵横施压下，数字平台建设忽略乡村地方性特色，在地方本位主义的竞争中难以实现“跨域共享”，在整体上呈现平台模式高度统一的“千村一面”表征。
一方面，从纵向府际关系看，部分地方官员将数字乡村项目作为晋升标的，各地为了完成指标考核片面追求建设效率，对发达地区的先进案例采取“拿来主义”，以短平快的批量化生产模式照搬经验，N市的“智护田”与B市的“田长巡”都是针对非农化、非粮化监测耕地情况打造的APP，省级层面却依然存在同类的“田长巡”APP，整体工作绩效被人为拆解，罔顾实际发展质量，陷入高度同质的“麦当劳化”建设窠臼（刘威和徐明琨，2023），引发马克斯·韦伯所指的“技术-文化”祛魅效应，即技术含量越高，文化含量越少，数字乡村治理品质的提升面临建设内容与流程阻滞。
另一方面，从横向府际关系看，同级政府之间需要依托“亮眼”的数字乡村政绩在竞争中获得优势，但“比学赶超”也导致信息技术的“嵌入”难以撼动传统科层长期形成的利益藩篱，反而被科层组织结构所“吸纳”（张康之，2013）。受部门主义驱动搭建的数字平台极易衍生出治理数字碎片化、传导单向化等信息梗阻问题。处于科层链条最末端的乡村，则陷入“小马拉大车”的“沙漏效应”，即层级越低，任务越重（袁立超，2022）。基层政府既要按照考评标准完成刚性任务，又要受到严苛的资源限囿。如P县住建局与乡村振兴局在开展危房排查工作时，由于全国农村危房改造信息系统与G省防止返贫平台的职能存在一定程度的重叠，导致乡镇干部工作负担加重。这对数字平台集约化效应的发挥形成掣肘，导致治理诉求难以集中呈现，削弱治理合力。
3.表僚悖论：量化治理引发形式主义
化简逻辑旨在将复杂的社会问题转译为可量化的机器语言，以实现技术与治理的无缝对接，但过度量化不仅引致“异质性”的消解，还引发数字形式主义。
一方面，技术官僚囿于社会问题的抗解性，只能解决通过表格建构出来的问题（张乾友，2022）。表僚主义是一种技术官僚主义，它指的是当代官僚机构通过表格来建构问题、分析原因和寻找对策，因而表格成为技术官僚彰显科学与进步的产物。表格的算法模型在依托结构化数据将社会现象简化为可计算变量的同时，也生产出对复杂社会现实选择性提取与表象化映射的悖论。当治理者试图将乡村振兴的治理效能简单转化为农户收入增加、辍学率降低等指标时，便可能忽略村民情感诉求、文化差异等非理性因素，并将其排除在算法决策之外。正如C市L县B村的工作人员表示：“上级领导的调研主要关注可视化的数据报表和工作照片，我们就要根据他们想看到的材料来制作数字乡村的各类工作台账，对于村民的真实诉求，则没人关注。”（访谈记录20250103LZZB)
另一方面，表僚主义是官僚机构的治理能力与社会治理需求失衡的因应之策。数字技术的刚性约束导致乡村治理单元协调与反馈能力消解，乡村社会难题需要较长的统筹与动员周期，而在科层制的时效性导向下，基层则倾向于选择拼凑总结材料、会议传达落实、平台数据痕迹证明等方式避责。上级也会通过调研走访记录等显性形式对下级进行考察，以工作载体的“形式理性”代替治理效果的“实质理性”，导致基层复杂性问题依然如故。表面化、短期化的伪治理使数字乡村建设无法触及体制机制的深层次改革，阻碍技术产出的边际绩效优化。
（二）市场失灵逻辑下的资本渗透风险
市场失灵是指通过市场机制不能按最优化原则提供公共物品和公共服务，无法满足公共利益的状况。乡村治理数字化高质量转型衍生的资本渗透风险体现在数字资本下乡过程中，充当“效率至上者”的角色，进而引发利益分配失衡等风险。
1.规模陷阱：工业惯性造成投资低效
规模效益和技术效应形塑着农业数字化转型的逻辑，即数字化转型能促进产业的规模效应，提高生产效率。根据规模经济理论，实现规模化生产是实现集约化经营、降低管理费用的前提，但农业生产的规模化效应却与工业生产逻辑相悖，数字资本的投入无法呈现产出的线性增长趋势，引发“投资低效”风险。
一方面，农业规模化提升的是人均产出效率，而非土地亩产效率。工业领域的规模效应源于生产原材料可以随着产量的增加而加大投入，而农业的规模化经营未能随着工具的升级而提高土地生产的总产量，则是基于土地肥力的有限性。当数字设备的投入在达到“奇点”后，生产成本的增加将引发边际效益递减效应。因此，资本在理性惯性支配下，只能依托土地面积的增加实现总体规模效应，而在工业发展速度滞后于农业规模化速度时，则会导致农村空心化。正如巴西和阿根廷脱离发展实际，在短时间内盲目实现大规模农业经营，农民在流转土地后，涌入无法充分吸纳就业的城市，造成难民围城的城市化困境。
另一方面，小农的固有惯习是对数字农业规模效应的悖反。小规模经营是我国小农经济的传统特征，而数字技术虽能提高农业生产效率，但难以使一定面积内的产量超出自然规律而大幅增长，并且运用数字技术需要持续投入诸如传感器、技术维护等生产和服务成本，极大增加了小规模经营的生产投资预算，阻滞数字技术在小农群体中的推广与应用。正如G省山区地块零散，小规模生产难以实现规模效应以降低农业生产成本。此外，部分农户缺乏相应知识，信息技术和智能装备难以在田间地头普及。因此，农业数字化的高质量转型，与小农长期以来形成的小规模土地经营“惯习”产生抵牾。故而，在人多地少的国情下，劳动内卷易超越数字农业衍生的产量溢出效应，数字农业技术的优势难以达到“帕累托最优”。
2.空间剥夺：权力运作触发劳动异化
数字资本的权力化运作在生产空间被主导后，形成对数字劳动者的“形式-实质”双重吸纳，实现对所有劳动者的深度盘剥。其中，“空间剥夺”是数字资本对乡村空间进行挤压型改造后，面临空间非正义的主要表征。
一方面，数字资本对乡村自然空间的剥夺，是抢占劳动者生产空间的首要特征。自然空间被大量占用是资本化的结果，也是占用自然空间的违法成本较低的体现。洪范八政，食为政首。粮食是国家发展的生命之源，这一空间剥夺是对人类及自然物种生存空间的“不公正”挤占。在现实中，危害较大的空间剥夺现象可归咎于土地“非农化”和“非粮化”的存在。当前，部分乡村为了吸引数字资本入驻，通过将土地流转价格压低，使农民面临土地流转合同缺乏弹性议价机制与投资者常采用“一次性买断”模式的情况，无法享受土地的货币时间增值收益。
另一方面，数字资本对农民生存空间的剥夺，是抢占劳动者生产空间的关键特质。资本将农民从家庭中分离，成为可以计量的自由劳动力。而企业的集中化生产与短视主义使农民的社会化生产传统遭遇冲击，农民的社会交往空间开始被资本掌控。比如，G省FT数字农业公司在与C市J区X镇村民协商土地流转过程中受阻，虽然每亩一千元的租金对部分农民有吸引力，但部分村民担心土地出租后难以在社会立足而拒绝流转，重要的生活副业和家庭任务无法兼顾，甚至污染当地自然环境。此外，现代企业单纯遵循市场经济的利益规制而未兼顾熟人社会的情感互惠逻辑，致使企业经营难以与地方传统观念产生“嵌入”合力，造成资本与农民的利益结构紧张，衍生出资本对农民生存空间的过度开发。
3.数据掠夺：平台霸权导致分配不公
海量的农业数据蕴藏着巨大的经济价值和战略意义，是数字乡村背景下待开采的“新石油”。而数据的使用权和所有权被平台资本操控，从而衍生出一种隐蔽的“数据掠夺”体系，侵蚀农民在数据资源中的合法权益，将对国家粮食安全构成严峻挑战。
一方面，资本借助平台的使用权限为农民设置合同条款陷阱，是数据掠夺的首要特征，暗藏权利不对等的经济风险。现实中，资本常以“服务农民”和“赋能农业”为由，通过提供免费的智能农业设备悄然进入农业生产的核心领域。农民看似在这一过程中升级了生产工具，实则在使用时被要求将自身的农业数据所有权授权至平台。而合同中常设置“用户在使用本平台服务期间所产生的全部数据，其所有权归平台企业所有”的格式化条款。在信息不对称的约束下，农户为获取技术服务，则无法拒绝该条款。这一商业陷阱剥夺了农民对自身数据的知情权，使数据授权沦为“被迫授权”。
另一方面，资本利用算法的深度分析对碎片化数据进行利益导向的二次聚合开发与利用，是数据掠夺的关键特征。资本依托算法技术的强大数据处理能力，对归集后的原始数据开展多维度分析与结构化建模，最终形成具备高预测精度与决策指导价值的“农业大数据资产”。在这一价值转化过程中，资本独占经加工处理后产生增值的大数据所有权与使用权，而作为数据原始生产主体的农户，却未被纳入数据增值价值的分配体系，无法获取与其数据贡献相匹配的权益回报。如在G省G市冒充支付宝外聘团队的“村推”团伙，以“免费激活医保电子凭证”为由，通过获得当地医保部门和村民的信任，利用将近两万名村民的个人信息，非法获利十多万元，而农民却未获得相应的经济回报，反而面临个人隐私被侵害的风险。这一现象本质上构成了对农户数据原始价值的“剥离”与“隐性侵占”，导致数据价值分配呈现严重的非均衡性。
（三）社会失灵逻辑下的群体分化风险
社会失灵是指由于社会运行机制或社会自组织的内在缺陷，导致社会自我运行无法依靠自身力量解决，一些村民由此成为难以融入数字乡村社会的“技术排斥者”。乡村治理数字化高质量转型衍生的群体分化风险则体现在基于数字区隔、民主监督渠道限囿和个人隐私难以保障产生的数字弱势群体，这与共享数字红利的均衡普惠原则相悖。
1.数字难民：数字排斥衍生信息鸿沟
在乡村数字化背景下，数字难民不仅是指狭义的“数字年长者”，还包含广义上无法平等享受数字红利，受到数字技术排斥的弱势群体。部分村民在数字的挤出压力下，合法的数字权利遭受侵害，数字技术涓滴效应难以充分释放，进而产生新的群体分化鸿沟。
一方面，基于供给端的信息投资排斥致使城乡信息鸿沟进一步增大，加剧乡村社会的数字边缘化，固化了城乡二元圈层分割结构。基础信息建设的密度呈现由发达地区的农村向欠发达区域辐散的“中心-边缘”正态分布图景，电脑、电视、移动手机等人均持有量是影响信息传播品质函数的关键变量，即村民接受讯息的及时性与可靠性与数字设备拥有率和互联网普及率是正相关关系。根据中国互联网络信息中心（CNNIC)2025年7月发布的第56次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2025年6月，我国网民规模达11.23亿人，其中农村网民规模为3.22亿人，占网民整体的28.67%。因此，偏远村落的数字投资市场面临高成本，低回报率的“数字下乡”劣势，导致农民接触智能化基础设施机会深受困囿，割裂了城乡体系间的信息流通。
另一方面，基于需求端产生的数字排斥，凸显了弱势群体在认知与能力方面的差距，而这一差距正是催生数字难民的原生性因素。数字使用能力的强弱是调节信息鸿沟间距的重要影响因子，通常而言，信息资源使用者对信息获取与应用的能力越弱，对信息服务的丰富性诉求就越少，无益于推动信息化服务向人性化、普惠化和多元化发展，进而加大信息鸿沟的张力。此外，信息公司在趋利导向下，对开发数字产品的适配性功能缺乏经济动力，使一部分数字老龄群体无法独立使用数字化设备，打击了村民对数字技术的使用需求与学习热情。正如G省L市W村引入无人机对豆角进行植保作业，这一技术能提升播种效率，带动农民增收，但运用该设备需要农民具备较高的数字素养，客观上提高了数字乡村的推广难度。这不仅导致乡村数字弱势群体被排斥在技术赋能体系之外，还进一步抑制了村民对数字技术的使用积极性。
2.组织缄默：行政缚困促使自治空转
传统乡土社会中形成的权威依附惯性与审慎表达的行为逻辑，在一定程度上影响了乡村自治的运行效能，也使部分村民在数字乡村建设相关事务中呈现“沉默倾向”，这一现象成为乡村数字化高质量转型难以实现有效调适的社会性风险。
一方面，受“官本位”思维惯性的制约，乡村自治组织呈现“附庸行政化”的特征。部分乡镇政府将村民委员会视为下级附属机构，通过非正式化手段干预村民自治事务，压缩了“村治”的自主空间；同时，个别村干部将体现村民意志的村民代表大会形式化运作，使村民自治组织徒有其表，其自治性难以真正实现。此外，在数字乡村治理中，权力结构呈现行政主导的特点。国家借助数字技术实现对基层社会的控制，村民自治组织的权力空间受到挤压。一些数字治理项目由上级政府自上而下推动，社会组织只能被动参与，缺乏自主决策和发挥作用的空间。
另一方面，乡土社会长期形成的尊重权威的传统，削弱了部分村民参与乡村数字化转型的意愿，呈现出“默许性沉默”的特征。遵循基层治理中的合理权威安排与谨慎表达不同意见，已成为部分乡土社会成员的行为惯性，甚至由“权力势差”衍生的不平等现象也易被接受。村民在自治过程中，若积极进言未得到有效回应与合理激励，并由于各种失范行为和政策扭曲执行的存在，则会进一步弱化其参与数字乡村建设的积极性。正如政府N市X区数字企业相关负责人所言：“在我们这里，村民的想法不会太多，基本上是我们引导来建设的。”（访谈记录20231105XXYA）故而，部分村民在乡村数字化转型相关的自治活动中，易形成“多说无益，少说为佳”的淡漠态度，沦为数字治理场域下的“失语者”。
3.全域监测：数字技术危及信息安全
乡村治理依托公共视频监控推动数实孪生技术落地应用，在打造可视化数字乡村“活地图”的同时，也使乡村社会处于全域全时被监测状态，不仅危及村民的隐私安全，更易诱发电子欺诈等违法犯罪行为。
一方面，数字技术实现对人的隐私全时段的监视与规训，催生村民对数字工作的信任危机。在乡村数字治理过程中，一些部门仍然沿用传统的治理思路和方法，无法适应数字化带来的新变化和新要求，导致对数据的采集和使用不当，引发村民个人信息被盗取的法律风险。2021年4月，我国最高检察院发布11件个人信息保护公益诉讼典型案例，其中，江西省有关单位在对农机购置补贴情况进行政务公开时，未将农户的隐私信息去标识化处理，导致1044位村民的身份证号码和家庭住址等个人信息全面泄露，不仅严重危害公民的隐私权，蚕食社会公共利益，也极大破坏基层政府的公信力。此外，我国现行的法律对公共场所设置的视频监控设备主体无相关规定，因此，不少村庄里的摄像头的设置主体未办理审批或备案程序，增加了社会对视频监控的监督难度，致使村民面临单向度的监测困境。
另一方面，人的行为被算法推测与主宰，自主意识丧失，面临“心智操控”的反噬风险。正如Deepfake（深度伪造技术）等AI算法也衍生出精准化、隐蔽化、专业化的诈骗手段，不法分子利用AI合成个人声音，通过“换脸术”拼接生成图片或视频等虚假内容，甚至深度分析农村居民的行为数据，利用AI算法设置个性化的虚假骗局，严重威胁公共安全。当前，大量农村青壮年劳动力随着城镇化的发展涌入城市，造成农村人口空巢化，留守的老人对诈骗的认知能力下降，更易落入“数字陷阱”。2023年4月，福州市某科技公司法人代表郭先生被骗子利用智能AI换脸和拟声技术，制造与“好友”视频聊天的假象骗取信任，最终导致其在10分钟内被骗430万元，个人财产安全受到严重侵害。
五、“牛顿系统”：以治理共生建构数字乡村风险治理共同体
政府、市场与社会均存在诸多仅凭自身难以克服的缺陷，需扭转数字化转型进程中“目标-手段”关系失衡的局面。通过构筑风险治理共同体，促使这三大治理主体在协作框架下，以治理共生实现治理共赢局面，使数字乡村的高质量转型步入风险可控的“牛顿系统”正轨。
（一）政府逻辑：从过度干预者转向需求响应者
政府作为数字乡村的顶层设计者，应构建整体性政府，从“过度干预者”转向“需求响应者”，提高数字技术赋能乡村治理的整体性供给水平。
1.精准滴灌：厘清数字乡村内涵
正确认识数字乡村建设的内涵，规范建设数字乡村反馈体系，是避免“数字下乡”同盲目“漫灌”而产生悬浮效应的有效抓手。一方面，要充分认识到乡村数字化转型是工具理性与价值理性协调统一、数字技术逻辑与乡村治理逻辑深度嵌合的过程。打造科学合理的乡村数字项目，不能仅将数字乡村建设简单理解为数字平台应用和数据采集决策，而应深入基层，倾听群众真实的所急所盼，立足村民的诉求开发应用平台，在节约行政资源的同时，提升群众满意度。另一方面，要规范建设数字乡村反馈体系。东部试点地区可将“以上评下”的考核标准向“以下评上”转变，提升民众满意度和参与度在绩效考核中的相关比重；同时，引入第三方专业评估机构，拓展交叉考核力量。西部欠发达地区可多渠道统筹评估资金，在反馈与调适中提升数字乡村建设的科学性与公正性。
2.韧性协作：突破条块分割藩篱
以部门职责为业务中心的同构模式成为数字乡村协同治理价值创造的掣肘，亟须加快探索数字协同新模式。一方面，要坚持平台一体化思维，将农业农村、人社、民政等职能部门的乡村治理数据平台，及时共享传递，推动跨部门、跨层级的业务流程整合，并适度提升基层的自由裁量权，增强乡村治理的开放性与包容性，避免乡村步入一刀切的“技术规训”。同时，立足本土实际，在平台集约化建设的基础上，设计适配当地文化与传统的“精巧方案”，突出乡村数字平台的地方特色与社会偏好。另一方面，要依据实际情况及时调整数字乡村项目的资源分配方案，确保各建设利益主体之间的协同与平衡，使典型示范工程产生头雁效应，避免亮点项目成为被官僚主义异化的政绩工程，警惕“公共利益”被置换为资本利益或个体利益，切实保障乡村治理中的整体利益均衡和资源配置公平性，从而实现乡村治理的可持续发展。
3.柔性考核：平衡量化指标刚性
优化考核指标体系的科学性与实用性，是避免过度追求量化考核而导致形式主义倾向的有力举措。一方面，要树立从“唯数据论”转向“唯事实论”的治理理念，在充分协商的基础上设定切合实际的数字目标，防止单纯以过于僵化的定量指标作为排名依据而陷入“数字内卷化”态势。同时，还要根据具体情况不断完善指标体系，以适应不断变化的治理场景。另一方面，灵活赋予乡村对“棘手问题”的治理时间，通过逆向赋权（曾凡军和王鹏，2023）扭转基层“权力势差”，推动乡镇部门权责清单合法性和适配性建设，强化制度与权利逆行于基层的柔性耦合，实现权责匹配和资源逆流，以“授之以渔”的方式促进乡村治理能力的提升。同时，要建立健全容错机制，防止基层干部因避责而诱发数字形式主义，明晰问责边界与容错条款，建立干部的免责申诉机制，给予在数字乡村建设中敢于创新的基层工作人员充分的保护空间。
（二）市场逻辑：从效率至上者转向公平守护者
市场失灵源于资本的逐利倾向，因此，市场主体要从效率至上者转向公平守护者，与政府构建良好的互动机制，确保“有形的手”与“无形的手”实现动态平衡。
1.适度规模：遵循渐进转型原则
农业的良性发展取决于生产手段与资源承载力的适配度，故而在农业数字化转型中要遵循适度规模原则。一方面，要制定渐进式数字农业转型规划。以“低—中—高”的阶段性思路，从基础性数字农业技术向颠覆性数字农业技术渐进推广；通过开展多元化的数字技术宣传活动，利用网络数字平台宣传数字农业的收益优势与成功案例，增强小农的数字素养及其对数字农业变革性技术的接纳度。另一方面，西部欠发达地区要降低小农户的数字化投入成本。加大对小农户数字化设备的补贴力度，以缓解小农户向数字化转型的阻力，还要向小农户提供数字农机租赁的社会化服务，通过实地走访和问卷调查等方式，深入了解不同类型小农户的实际需求，对于“半工半耕”的小农户，可以尝试提供灵活的个性化租赁方案。同时，要引入专家团队和技术指导员，为小农户的差异化诉求提供专业化的指导，进而提高数字农业转型的针对性与实效性。
2.空间保护：完善资本进退机制
加强对农民自然空间和生存空间的保护，是消解资本在空间运行中产生负外部性的有力举措。一方面，要深化土地确权改革，出台土地确权与股权化的地方实施细则，制定种粮面积占比下限等数字资本准入的量化指标，避免强势群体盘剥村民土地。同时，要通过无人机航拍等动态监测技术，提升“非粮化”和“非农化”问题的识别精度，粮食主产区需加大“非粮化”惩戒力度，非主产区需完善数字资本退出后的资产处置流程。另一方面，严格制定和审核资本准入条件，建立越轨“负面清单”，设立“资本退出风险准备金”，避免企业退出导致农户损失，防止危害粮食安全、蚕食土地红利的“问题资本”渗透，严肃查处并依法追究相关企业责任。同时，要充分发挥村集体经济组织和村“两委”的领头作用，建立政府、企业和村民三者互动的协商平台，通过积极沟通消除村民对企业的抵触心理，发挥三者利益博弈的约束作用。
3.平等治数：构建数据透明体系
为有效遏制农业数据领域的掠夺性行为，应构建以农户为核心主体、以平等透明为运行准则的农业数据治理体系。一方面，要出台涉农数据专项立法，并加快涉农数据产权的配套细则制定。明确农户对其原始农业生产数据享有“集体所有权”与“用益物权”。同时，在立法中明确农业数据收集、加工处理、价值转化及收益分配的核心原则，为农户数据权益提供坚实的法律保障。另一方面，要积极探索多元化的数据收益分配模式。在东部规模化农业区推广“数据信托”机制，由独立第三方信托机构受托管理农户集体数据资源，统一与数据需求方开展合作谈判，根据农户数据贡献度进行收益精准分配。在中西部小农区域，推行农业数据纠纷免费调解服务，降低农户维权成本，确保农户能够切实获得农业数据增值带来的经济收益，扭转当前数据价值分配失衡的局面。
（三）社会逻辑：从技术排斥者转向主动参与者
社会保障充分彰显了治理逻辑从“行政逻辑”向“服务逻辑”的转变。因此，要切实维护公民权利，使其从技术排斥者转向主动参与者，不断提升基层自治的可行能力。
1.数字包容：弥合乡村信息鸿沟
信息鸿沟偏离了数字乡村释放普惠效应的高质量要求，因此，应以多元投入实现信息资源的数字包容治理。一方面，推动信息要素向乡村流动，补齐乡村数字基础设施短板。加快乡村5G等新型基础设施建设，提高乡村的信息化覆盖率，强化农村网络信号的稳定性与传输速率，填补数字资源势差产生的“接入鸿沟”。 另一方面，降低乡村数字参与的应用门槛，加强数字产品的适老化改造，补齐数字素养的“知识鸿沟”。要打造省市县乡村为一体的层级联动式政务服务平台，促进城镇一站式电子服务的接轨，为公众提供高效快捷的服务，优化包容性治理生态。同时，畅通“线上+线下”数字平台服务，兼顾数字弱势群体的特殊业务需求，及时提供人性化、个性化、多样化的指引，帮助其缓解身处于数字时代的距离感与焦虑感。
2.激活自治：保障参与权利空间
构建上下畅通的“双轨政治”模式（费孝通，2006），是纾解基层民主弱化的有力之举。一方面，要赋予乡村组织一定的自主行动空间，并加强对其权力运行的监督。村干部要引导群众正确行使民主监督权力，加强党务和村务公开制度建设，并将群众评议纳入村干部年终考评指标体系，发挥考核的惩戒和末位淘汰作用。同时，应依托“少数服从多数”的乡村公共议事规则，充分尊重农民在数字项目建设与使用中的自主决策权，防范对乡村民主决策的不当干预。另一方面，要激活简约主义的治理传统，提升群众参与数字乡村建设的主动性。充分挖掘乡村内部资源，通过动员社会精英和积极分子熟悉群众、动员群众，避免村民成为数字治理的边缘群体，并将一定的物质奖励赋予对数字乡村做出积极贡献的村民，以形成“正向激励”的良性价值导向。
3.隐私防范：提升信息保护力度
保障村民的隐私安全并加大对电子诈骗行为的打击力度，是筑牢村民对数字乡村的信任根基。一方面，要建立并完善数据隐私安全评估机制，防止个人信息的泄露和滥用。政府部门在信息公开前，要对个人信息的保护程度、风险来源等隐私数据进行安全评估，确保信息披露的合法性和合理性。同时，要完善数据安全管理机制，对不同数据的加密等级实施分类保护，避免侵犯村民的个人信息安全。另一方面，要加大对电子诈骗行为的执法力度，对数据买卖行为依法从严从重处理。公安机关应建立反诈骗数据库，对诈骗者进行信息监控与预警，及时打击网络诈骗团伙。开展反诈宣传活动，依托乡贤能人对诈骗案例进行深入剖析，提升村民对电子诈骗的防范意识。新闻媒体应肩负惩恶扬善的价值使命，加大对侵害村民个人信息和财产安全的曝光力度，发挥第三方监督作用。
（四）政府-市场-社会：数字乡村风险治理共同体的互构逻辑
单一的治理机制难以具备数字乡村风险治理所需的全部技术、信息、能力等治理资源，因此，各类治理主体需充分发挥自身比较优势，构建风险合作治理体系。
1.政企互联：搭建“政策引导+市场赋能”的协同平台
发挥政府与市场的协同治理效能，是实现数字乡村风险治理效能最大化的必然之路，其核心在于重塑并优化政府与市场之间的互动关系。一方面，政府要发挥主导作用，负责统筹规划、政策制定、资源调配和监督管理。另一方面，市场要发挥资源配置的决定性作用，通过企业的技术创新、商业运作和服务提供，提高数字乡村建设的效率和效益，利用技术优势推动农产品销售和产业升级。广西富川瑶族自治县政府强化数字乡村顶层设计，持续加大财政资金保障力度，重点投向农村数字基础设施完善、数字化应用场景搭建等关键领域的智慧化升级。例如，在市场机制协同层面，地处潇贺古道入桂门户的岔山村通过村集体牵头运营“慢直播”平台，实时展现乡村风貌与农产品生产场景，创新形成“产业赋能+电商引流+旅游增收”的农文旅融合发展新模式，实现乡村产业结构的优化升级与区域经济高质量发展。
2.政社互动：建立“政策落地+需求反馈”的双向渠道
数字乡村风险治理共同体的有效运行，须构建“政府主导、社会协同”的治理格局。一方面，政府要制定数字乡村风险防控专项政策，明确数据安全、隐私保护、技术应用等领域的标准规范，划定社会主体参与风险治理的权责边界，向社会组织、乡村集体提供风险防范专业培训，搭建区域性数字乡村风险预警平台，统筹村民自治组织等社会力量参与风险排查。另一方面，村委会、村集体经济组织等要通过入户走访、村民议事会等形式宣传政府风险防控政策，同时收集村民在数字应用中遇到的金融诈骗、电商纠纷等风险问题，及时向政府部门反馈。黑龙江齐齐哈尔拜泉县综治中心牵头打造社会综合治理数字乡村平台，建成“一标三实”信息库与网格GIS地图，实现人口、房屋等数据标准化录入，依托“泉有数”小程序联通跨部门行业数据，形成“村民反馈诉求+网格员上报矛盾+部门及时处置”的高效互动模式，有效化解民生问题与风险纠纷。
3.企社互助：打造“技术下沉+利益共享”的合作模式
在数字乡村风险治理共同体中，企业与社会要形成“资源互补、风险共防、价值共享”的互动生态，共同填补治理盲区。一方面，企业要聚焦数字乡村风险防控的“专业盲区”，针对农村数据采集不规范、风险预警滞后等问题，开发涵盖物联网监测、区块链溯源、智能反诈识别的一体化平台。另一方面，村集体等社会力量要依托熟人社会网络，及时捕捉村民在数字应用中的隐性风险，为企业优化预警模型提供数据支撑，平衡企业服务标准与村民实际需求的矛盾。西安联通在临潼区张行村创新发展“宽带合作社”模式，运营商提供技术维护，村集体参与宽带业务营销与网络日常管护，将合作社收益用于村民合疗补贴。此类互动方式既降低了企业的市场拓展成本，又通过“惠民激励”提升村民数字设备使用率，有效规避了数字基建“建而不用”的经济风险，形成“建设—运营—反馈”的良性企社互动闭环。
4.多元互融：构建“政府-市场-社会”的治理共同体
数字乡村风险治理共同体的建构过程，本质上是围绕政府、市场、社会等核心主体在风险防控领域关系重构的过程。在浙江“未来乡村”建设实践中，除了政府与市场、政府与社会、市场与社会的双向风险协同治理之外，三者围绕数据安全、网络诈骗、数字基础设施故障等乡村数字风险形成的多元深度联动，已成为数字乡村风险治理的更高级形态。一方面，政府依托浙江“未来乡村”的数字治理框架，增强市场主体在风险服务领域的供给能力，提升社会主体在风险防范体系中的自治水平、最终推动政府、市场、社会在风险治理中各归其位。另一方面，浙江“未来乡村”建设中政府主导的多元协同模式也决定了政府需成为三者互动的“纽带”与动力来源，即要尊重市场规律与企业创新需求，根据乡村数字风险的动态变化调整自身角色，并及时回应市场与社会在风险防控中的诉求。
实践表明，数字乡村风险治理共同体中多元主体的互动发展，是数字乡村高质量转型的必然产物，须以共赢理念为指引，促成“相互增权”，在承认彼此利益诉求的前提下，通过平等对话优化风险防控方案、调配资源，最终形成互惠合作、彼此依赖的风险治理互动机制与组织结构。
六、结论
强国必先强农，农强方能国强。本研究在梳理既往数字乡村风险（行政内卷风险、资本渗透风险和群体分化风险）案例的基础上，创新性地提出“数字乡村风险治理共同体”概念。该共同体以“多元主体协同化解数字风险”为目标，建构过程面临两大突出矛盾：一是技术嵌入需与乡土社会的熟人逻辑相适配；二是政府、企业、村民等主体在数字能力与资源掌控显著失衡。研究跳出整体性治理理论传统的静态整合框架，转向动态的“乡土适配+能力补位”调适方向，为数字乡村风险治理提供“整体性质治”（曾凡军和冯倩，2025）的解决方案。研究强调，政府、市场、社会等多元主体之间不再是简单的协作或博弈关系，而是基于数字技术、共享目标和互补优势形成的有机生命共同体，使整体性治理理论实现从“机械叠加”到“有机融合”的范式跃迁，为数字乡村从“碎片化失灵”迈向“整体性共生”指明系统性的实践方向。
展望未来，乡村数字化治理契合“新质生产力”发展趋势。我们既要充分肯定技术对破解城乡“二元”经济结构的推动作用，也要时刻警惕数字化技术的“双刃剑”效应，防范过度依赖数字技术引致的“价值异化”。需说明的是，尽管“政府-市场-社会”分析框架对于建构“数字乡村风险治理共同体”具有重要启示，但这一理论范式尚不能视为治理数字乡村风险的终极方案。相反，未来应以此为基点，进一步挖掘不同地域、不同发展阶段、不同资源禀赋的乡村在数字化转型中的其他风险表征。总之，只有正确把握工具理性和价值理性的平衡点，厘清技治与人治、自由与安全的合理边界，才能保持数字时代的治理公共性，为绘制中华民族伟大复兴的乡村画卷注入经久不衰的源动力。
参考文献：略
【作者信息】曾凡军，广西大学公共管理学院教授、博士生导师，区域社会治理创新研究中心研究员；冯倩，广西大学公共管理学院博士研究生；韦彬，广西大学公共管理学院教授、博士生导师，区域社会治理创新研究中心研究员。
文字 | 施清泉
编辑、一审一校 | 施清泉
二审二校 | 黄六招、蓝媛美
三审三校 | 周均旭
