【编者按】

政策执行研究中，我们常常关注街头官僚“不作为”“变通执行”或“打折扣”，却很少思考相反的现象：他们为什么会“做得太多”——超额完成上级设定的目标？这种“过度合规”究竟是为民服务的真诚努力，还是形式主义驱动下的“表面功夫”？本期为大家带来发表于《Public Management Review》2026年4月的文章“服务公众还是应付了事？政策执行中过度合规的动因探析”（Serving the public or checking boxes? Exploring motivations for overcompliance in policy implementation）。文章以中国光伏扶贫项目为背景，基于全国1350名一线官员的调查数据和各省实际装机容量，揭示了过度合规背后的两种竞争性动机——公共利益承诺与形式主义。研究发现，形式主义显著推动过度合规，而公共利益承诺的作用则受到形式主义的负向调节：只有在低形式主义环境中，公共服务动机才能转化为实质性努力；高形式主义会排挤内在动机，使超额完成目标沦为“数字游戏”。该研究为理解绩效制度下街头官僚的自由裁量行为提供了全新视角，并警示我们，超额完成目标并不等于有效执行。

【文章简介】

文章标题：服务公众还是应付了事？政策执行中过度合规的动因探析

原文标题：Serving the public or checking boxes? Exploring motivations for overcompliance in policy implementation

来源期刊：Public Management Review

发表时间：2026年4月5日（在线出版）

作者简介：高雪（佛罗里达州立大学）；舒全峰（清华大学）；易洪涛（佛罗里达州立大学）

本期编译：刘语洁（广西大学硕士研究生）

【编译速览】

一、引言

政策执行研究长期以来聚焦于街头官僚为何“不遵守”上级指令，例如规则变通、敷衍应付或选择性执行。然而，实践中也存在一个相反但同样重要的现象：街头官僚可能“过度合规”——超越程序要求或超额完成数字目标。这种行为在不同国家、不同政策领域均有出现。例如，美国联邦机构在A-76竞争性外包政策下开展了超出强制要求的竞标活动，被明确称为“过度合规”；在中国妇女小额信贷项目中，四川省地方官员发放的贷款额度远超中央和省级目标，被描述为“热情执行”。尽管这些案例具有现实重要性，过度合规在政策执行研究中仍是一个概念和实证上都未充分发展的领域。一个重要的原因是，研究界长期存在一种隐含假设：更多的合规等于更好的执行。将超额完成目标视为不言而喻的成功，往往抑制了对“做得更多”的动机、权衡和下游效应的审视。然而，过度合规并非天然有益：它可能导致目标置换（关注可计数而非有价值的事项）、资源使用效率低下、服务质量下降，以及在纸面上掩盖真实问题。基于此，本文提出三个核心研究问题：过度合规是否发生？如果发生，是什么动机促使街头官僚过度合规？过度合规对公共服务的数量和质量有何影响？文章区分了“数量”与“质量”，并将研究焦点锁定在“目标过度合规”——即超出上级正式要求的数字目标。

二、过度合规的概念界定

本文首先对“合规”概念进行了细化。作者区分了两种不同的合规维度：程序性合规，即遵守上级规定的规则、要求或行政流程（例如按时提交绩效报告）；目标合规，即实现上级设定的具体数字目标或政策目标（如服务客户数量、安装容量等）。程序性合规关注“如何做”，而目标合规关注“做多少”。在此基础上，过度合规被定义为执行行为超越上级正式规定的目标要求。与程序性过度合规（如过度遵守规则导致的繁文缛节）不同，目标过度合规更容易被观察和量化——只要实际完成量超过预定配额即可识别。本文特别关注目标过度合规，因为它在绩效管理制度下尤为常见，也更容易引发“成功幻觉”。然而，超额完成目标并不自动带来更好的服务结果。已有研究表明，过度合规可能造成效率低下、文书工作泛滥、从核心使命转移资源。因此，理解过度合规的关键不在于是否超额完成目标，而在于背后的动机。

三、两种竞争性动机：公共利益承诺 vs. 形式主义

本文提出两种驱动过度合规的动机，它们具有截然不同的政策含义和行为逻辑。公共利益承诺是公共服务动机的核心维度之一，反映公职人员将服务公众视为公民责任和道德义务。受此驱动的街头官僚倾向于主动超越工作要求，以扩大政策受益面、增进公共福利。在本文的语境下，当官员认为某项政策（如光伏扶贫）确实能为贫困人口带来实质性收益，他们可能主动超额完成目标，让更多家庭受益。这是一种“向客户靠近”的应对策略。

形式主义则是一种组织规范，在本文中特指中国公共行政语境下的特定现象。形式主义强调可见的产出、量化目标和程序表象，而非实质性结果。其具体表现包括：过度的监督检查、繁复的文书报告、无休止的会议以及政策文件的泛滥。这些特征相互强化，形成一个自我延续的循环：满足正式目标和遵循监督程序成为目的本身，反而掩盖了最初的政策目标。

形式主义为何会驱动过度合规？作者给出了两个机制。第一，在高形式主义环境中，超额完成目标变得更加“有利可图”——向上级展示“亮眼数字”可以带来职业晋升、表彰奖励或避免惩罚。第二，形式主义也降低了过度合规的成本，因为官员可以采用低成本的象征性手段“凑数”，例如在没有考虑电网条件或农户实际需求的情况下匆忙安装太阳能板。在这两种机制共同作用下，形式主义既提高了超额完成目标的回报，又降低了其成本，从而促使官员追逐数字而忽视实质。两种动机的关系并非简单的叠加。形式主义作为组织规范，可能挤出内在的公共利益动机。

基于上述理论分析，研究提出三个核心假设：

H1： 公共利益承诺与过度合规正相关。

H2： 形式主义与过度合规正相关。

H3： 形式主义负向调节公共利益承诺与过度合规之间的关系，即形式主义越强，公共利益承诺对过度合规的促进作用越弱。

四、实证背景：中国光伏扶贫项目

本文的实证背景是中国国家光伏扶贫项目（2014–2020年）。该项目是精准扶贫战略的重要组成部分，旨在通过为贫困农村家庭安装太阳能电池板，使其获得免费电力并将余电上网出售，从而增加收入。项目于2014年在6省30县试点，2016年在全国推广。

光伏扶贫项目具有三个适合本研究的特点。第一，它兼具高政治敏感性与真实的公民收益潜力。扶贫是“最大的政治任务”，与官员晋升和惩戒直接挂钩；同时，光伏发电确实能为农户带来可观的收入增长（估计7%-20%）。第二，项目早期设计存在目标模糊、激励强烈等问题，导致大规模过度合规。中央设定的累计目标为17.12GW，但实际装机容量达到26.36GW，超出近54%。在23个参与省份中，20个省份超额完成。第三，项目具有清晰的量化目标（省级年度装机配额）和可计数的实际产出（安装容量），便于测量过度合规。

五、数据与方法

本文使用了两个数据集。第一个数据集涵盖了各省光伏扶贫项目的实际装机容量与中央设定的累计配额，数据显示20个省份超额完成目标。第二个数据集来自一项全国性扶贫一线官员调查，于2018年进行，覆盖29个省的155个地级市/自治州，共回收有效问卷1350份。该调查并非为本研究专门设计，因此能更客观地反映官员的态度和感知。

变量测量上，因变量为过度合规程度，即各省实际累计装机容量与中央累计配额之差。自变量包括两个：公共利益承诺，使用公共服务动机量表中的三个题项测量（例如“我认为公共服务是我的公民责任”）；形式主义，采用两种方式测量：一是各省官员在开放式问题中明确抱怨“形式主义”的评论百分比，二是官员因过多监督检查而感到不堪重负的频率。控制变量包括财政约束、第二产业占比、教育水平、太阳辐射和人均GDP等。

图 1各省份在SPPAP下的累计配额与累计实际装机容量

研究采用年份固定效应模型，并加入形式主义与公共利益承诺的交互项，以检验调节效应。表1报告了汇总统计，模型的具体形式如下。

表 1汇总统计

六、结果

回归分析结果支持了假设2和假设3，但未能支持假设1的独立效应。第一，形式主义显著正向驱动过度合规。在模型1中，形式主义（评论百分比）每增加1个百分点，过度合规增加约54兆瓦（p<0.001）。使用第二种测量（监督检查频率）也得到了类似结果。这一发现在1000次自助抽样中保持稳健（95%置信区间不包含0）。第二，公共利益承诺的独立效应不显著。在不包含交互项的模型1和模型3中，公共利益承诺对过度合规没有统计显著的影响。这意味着，从整体上看，官员的公共服务动机并未直接导致更高程度的超额完成目标。第三，形式主义负向调节公共利益承诺的作用。在加入交互项后的模型2和模型4中，公共利益承诺的主效应变为正向且显著，但交互项（公共利益承诺×形式主义）为负向且显著。这说明，形式主义水平不同时，公共利益承诺对过度合规的影响方向与强度也不同。

表 2实证结果

进一步的边际效应图显示：当形式主义较低时，公共利益承诺与过度合规正相关；当形式主义较高时，这一关系消失甚至逆转。换言之，高形式主义环境会挤出内在的公共服务动机，使官员即使有心服务公众，其行为也会被导向象征性的数字追逐。

图 2公共利益承诺对超额执行的边际效应随形式主义程度的变化（基于模型2结果）

图 3公共利益承诺对超额执行的边际效应随形式主义程度的变化（基于模型4结果）

稳健性检验：作者通过后续调查验证了单题项测量形式主义的有效性（四题项Cronbach’s α = 0.899，与单题项相关性达0.854）。同时采用自助法（1000次重抽样）检验结果稳定性。图4和图5显示，回归系数的分布集中，置信区间稳定，说明结果未受抽样变异性实质性影响。

图 4图4(a)中的1,000条拟合线，以及图5(b)中的1,000个系数分布，基于自助法估计了形式主义（明确抱怨行政环境形式主义的评论所占百分比）与过度合规之间的关系。

图 5图5(a)展示了1,000条拟合线，图5(b)展示了1,000个系数的分布，基于自助法估计了形式主义（地方官员因监督和检查而不堪重负的频率）与过度合规之间的关系。

七、讨论

光伏扶贫案例显示，形式主义推挤出了公共利益动机，过度合规下的安装扩张占用了有限资源，部分电站发电量严重不足。这说明超额完成目标远非成功本身，执行背后的动机同样关键。两种动机对应了两种叙事：公共利益塑造“公民代理人”，形式主义凸显“国家代理人”。与以往研究不同，公民导向的应对不仅表现为变通规则，也可能表现为超额完成任务。因此，不能仅从结果推断行为含义。在西方，国家代理人逻辑通常导致最低合规；但在中国高激励、高问责的考核体系下，过度合规反而成为理性策略。这也使过度合规区别于繁文缛节——后者主要产生负担，而前者动机多样，效果取决于驱动因素。形式主义作为组织规范，会将自由裁量权转向数字目标，挤出内在动机。只有在低形式主义环境中，公共服务动机才能转化为实质性利益；否则便沦为象征性追逐，形成“无心合规”，削弱信任。尽管本文在中国语境分析，但这种优先可见产出的行政规范在其他地方同样存在。研究过度合规的意义正在于：超额完成目标不一定带来公共价值。

文字 | 刘语洁

编辑、一审一校 | 刘语洁

二审二校 | 黄六招、蓝媛美

三审三校 | 周均旭