【编者按】

数字时代，地方政府何以在官僚惯性与技术革新之间寻得平衡，成功实现数字化转型？本期栏目为大家带来Public Management Review于2026年5月刊发的文章“探索与整合：数字创新单元如何推动地方政府数字化转型”（Explore and integrate: how digital innovation units enable local government digital transformation）。文章基于对荷兰20个地方政府数字创新单位的22位高级管理人员的深度访谈及多源文档分析，运用组织二元性理论，揭示了数字创新单位作为“内部初创企业”，通过“培育分离性”与“创造实验空间”两大探索能力，以及“管理利益相关者”与“拥抱渐进主义”两大整合能力，在稳定与变革的张力中推动组织数字化转型的内在机理。研究发现，数字创新单位的赋能效应依赖于探索与整合的动态平衡，若偏废其一，则易沦为“创新孤岛”或“服务局”；同时，跨组织协作对资源有限的小型地方政府尤为关键。该研究不仅为公共部门组织二元性理论提供了来自地方政府层面的经验证据，也为因地制宜设立数字创新单元、打造具有持续适应力的韧性政府提供了可操作的政策启示。

【文章简介】

文章标题：探索与整合：数字创新单元如何推动地方政府数字化转型

原文标题：Explore and integrate: how digital innovation units enable local government digital transformation

来源期刊：Public Management Review

发表时间：2026年5月28日

作者简介：Friso Selten（荷兰莱顿大学公共行政研究所）

本期编译：刘语洁（广西大学硕士研究生）

【编译速览】

一、引言

数字化转型被普遍视为公共组织保持竞争力与回应性的战略要务。然而，地方政府面临的现实困境在于：其赖以运转的科层制结构——标准化、等级化、程序化——固然保障了日常运营的稳定与公平，却也成为变革的巨大阻力。大量研究表明，公共组织的数字技术已严重过时，但关于政府如何具体组织、实施数字化转型并克服障碍的实证证据却极为有限。

这种“稳定”与“变革”之间的根本张力，使得地方政府的数字化转型往往步履维艰。研究者指出，数字化转型并非一次性工程，而是一个组织为适应持续技术进步而不断调整的动态过程。它要求组织同时具备两种截然不同的能力：一是日常运营所需的效率与控制，二是探索新事物所需的灵活性与冒险精神。在公共部门，官僚结构带来的惯性力量尤为强大，使得变革更加困难。资金与人力资源有限、技术能力不足、政治与管理支持匮乏，都是摆在地方政府面前的现实障碍。

为突破这一困局，许多地方政府选择在核心运营流程之外设立专门的“数字创新单元”，赋予其相当于内部初创公司的自主权和灵活性，期望以此隔绝官僚体系的束缚，为创新探索开辟特区。这一策略在组织理论上被称为“结构分离”，是组织实现“双元性”（既能高效运营现有业务，又能探索未来可能性）的一种典型路径。

然而，既有研究表明，这种“特区”策略的效果喜忧参半。许多数字创新单元要么沦为“创新孤岛”——创意迭出却无法落地；要么退化为“内部服务商”——疲于应付各部门的技术需求，丧失了探索前沿的能力。那么，成功的数字创新单元究竟做对了什么？它们如何在“探索”与“整合”之间找到动态平衡？这正是本文要回答的核心问题。

二、研究方法

为回答上述问题，研究者采用探索性案例研究法开展实证调查。该方法尤其适合在前期研究有限的背景下回答“如何”与“为什么”类型的研究问题。

实证背景与样本选择：研究聚焦于荷兰地方政府组织中的数字创新单元。之所以选择荷兰，是因为荷兰政府组织在全球政府数字化排名中位居前列，被视为数字创新单元成熟度和转型工作先进性的“大概率案例”。研究对象涵盖不同规模和地理位置的政府组织：最小的地方政府约350名员工，最大的超过12000名；既有市镇层面的单元，也有通过市际合作或省级层面运作的单元。这些数字创新单元的共同特征是：没有日常运营职责，而是作为专门的创新团队，配备数据工程师、数据科学家、数据分析师以及Scrum主管等专业人员，专注于推动数字技术和数据的应用创新。研究最终纳入了20个数字创新单元，每个单元均处于结构分离的组织位置——要么设在中央IT部门内作为独立团队，要么嵌入某个运营部门但保持运作上的自主性。

表1 信息提供者、数字创新单位及组织特征

数据收集：研究数据主要来自22次深度半结构化访谈，访谈对象为上述20个数字创新单元的高级管理人员（其中两个单元各访谈了两位负责人）。选择高级管理人员作为受访者，是因为他们处于最了解单元背景、历史及其与母组织关系的知情位置。所有访谈以荷兰语进行，平均时长约45分钟，内容围绕数字创新单元如何促进“探索”与“整合”展开。此外，研究者还收集并分析了16份政策评估报告和愿景声明等文献资料。这些资料来自受访者提供或公开来源，提供了非数字创新单元成员（如其他部门的管理者和员工）的“外部视角”。通过将访谈获得的“内部视角”与文献中的“外部视角”进行交叉验证，研究显著增强了结论的可靠性和丰富度。

数据分析：研究使用ATLAS.ti软件进行系统编码。分析流程遵循结构化的归纳方法：首先将原始数据按照与“探索”或“整合”活动的关系进行标注，形成一阶概念；然后根据这些概念在访谈中被提及的频率和强度，并结合文献分析的佐证，将其提炼为二阶分析主题。研究者在数据和理论之间反复比对，最终从12个一阶

概念中归纳出4个二阶核心能力。这一过程确保了研究发现既根植于实证材料，又与组织双元性的理论框架形成对话。

图1 实证数据分析主题图谱

三、探索与整合：数字创新单元的两项核心使命

研究者基于组织双元性理论指出，数字创新单元若要真正推动组织级数字化转型，必须在两个方向上同时发力。

一是探索，主动试验新技术、新方法，开拓可能性边界。这包括理解新兴技术的潜力与局限、学习相关的伦理与法律框架（如隐私保护和风险评估）、洞察阻碍新技术落地的组织障碍。探索本质上是面向未知的、充满不确定性的活动，需要充分的自主空间和容错环境。

二是整合，将成功的创新成果嵌入到组织的日常运营中，使之产生实际价值。整合不仅仅是技术层面的部署，更涉及与业务部门的深度协作、对组织流程的适配调整，以及在政治和管理层面争取持续的认可与资源。两者缺一不可：只探索不整合，创新终成空中楼阁；只整合不探索，单元则丧失存在意义。

研究者进一步指出，在公共部门做整合尤其困难。公共部门的领导力分散于政治家、官僚和各部门之间，不像私营企业那样可以由高层统一推动。此外，公共管理者还面临绩效管理体系和严格监管的约束，使得创新成果的落地过程充满摩擦。

在此基础上，研究者通过对荷兰20个地方政府数字创新单元的22位高级管理者的深度访谈及大量政策文献分析，识别出了支撑这两项使命的四类关键能力。这些能力被定义为“惯例集合”——即有规律地重复使用的组织行为模式，而非一次性的临时应对。

四、四项关键能力

1. 培育分离

研究发现，结构分离本身并不能自动保证探索空间，数字创新单元必须持续投入精力来巩固自己的独立地位。研究者识别出三重具体策略：

第一，整合数字专长。将有数字技术能力的人才集中到本单元，防止被各部门分散。这既是出于效率考虑——让专家们能够互相学习、协作，也是出于战略考虑，即将本单元打造为整个组织不可绕过的“数字知识中心”，从而确立不可替代的组织地位。

第二，塑造独特的工作文化。成功的数字创新单元会有意识地建立与官僚系统迥异的内部工作方式，最典型的做法是普遍采用敏捷开发模式（如Scrum）。这种工作方式不仅更适应创新项目固有的不确定性，也强化了单元作为“创新特区”的身份认同，使其成员在心理上与主流的科层文化保持距离。

第三，明确自我定位为创新枢纽。主动为自己贴上“数据柜台”“创新实验室”等品牌标签，积极向组织内其他部门展示自身作为新技术和新方法试验场的角色。通过这种主动的品牌塑造，单元能够获得更广泛的合法性认可，从而在资源竞争中占据更有利的位置。

2. 创造实验空间

公共部门天然厌恶风险，政治环境和合规压力使得数字创新单元在试验新技术（尤其是AI、物联网、传感器应用等）时必须如履薄冰。研究者发现，成功的单元会将实验建立在充分的政治敏感性和协作主动性之上。在政治敏感性方面，单元需要审慎选择实验的时机、地点和方式。例如，有受访者提到，因隐私顾虑，其单元放弃了在居民区部署传感器技术的计划，转而选择在商业园区开展类似实验，以降低政治阻力。在极端情况下，一些实验会因为政治敏感而被主动叫停。在协作主动性方面，由于地方政府普遍面临资源约束——技术人才不足、数据质量参差不齐、资金有限——数字创新单元必须善于通过战略合作来分摊成本和风险。合作对象包括其他地方政府（共享资源和数据）、私营公司（获取专业能力和技术支撑）以及高校（联合申请研究经费）。研究者特别指出，对于资源匮乏的小型市镇，跨组织的联合数字创新单元几乎是探索前沿技术的唯一可行路径，同时也有助于解决小样本数据不足的问题。

3. 管理利益相关者

数字创新单元一方面需要与日常运营保持距离以获得自由度，另一方面又必须与组织内的关键行动者建立深厚的关系网络，以获取持续的政治和资源支持。这是一种微妙的平衡艺术。

研究者发现，初始的组织支持往往来自于某位有远见的高层领导者或政治人物，但这种支持并不稳定。领导层更替、政治风向变化都可能导致支持力度大幅下降。更棘手的是，在许多地方政府中，数字化转型仍被视为临时性、项目化的工作，数字创新单元缺乏稳定的制度性经费保障。

为此，成功的单元会采取一系列主动措施来建立和维护全组织的支持网络：举办演示会和研讨会以激发兴趣、开设数字技能培训以提升业务部门员工的数字素养、派遣成员“嵌入”各类内部讨论圈子以建立非正式的人际联系。这种持续的利益相关者经营，使单元逐步从依赖“数字先锋”个人支持的状态，过渡到拥有广泛组织基础的状态，大大增强了抗风险能力。研究者发现，许多单元经过多年经营，已能够从政治层、高层管理者和业务部门同时获得支持，从而得以扩大团队规模、吸引更多技术人才。然而，成功也带来新的挑战。有受访者坦言，随着单元声誉提升、需求激增，其工作重心已从“80%时间用于创新探索、20%用于维护”逆转成了“80%用于维护、20%用于创新”，探索空间反而被挤压。

4. 拥抱渐进主义

数字创新单元面对的一个深刻悖论是：要赢得组织信任、获取持续资源，就必须“交付”看得见、用得上的成果；但过度强调短期交付，又会侵蚀长期探索的空间。

研究者发现，成功的单元会采取务实的渐进策略。它们不会从一开始就追求颠覆性的宏大变革，而是从相对简单的数据分析、仪表盘可视化入手，先让业务部门意识到数据驱动决策的益处，再逐步推进更复杂的预测性分析。一位受访者精辟地总结道：“我们一直展示的就是——你必须先开始。先展示你的附加价值，然后让它自然生长，而不是一开始就搭建一个完美的大架构。”

这一策略的成功关键在于：在项目启动前，单元会花大量时间与业务部门进行深度对话，厘清“问题背后的问题”，建立共享的所有权、责任和目标。这样做是因为他们发现，业务部门的员工往往缺乏数字素养，无法清晰准确地表达自己的真实需求，且不熟悉敏捷开发的交互式工作方式。如果跳过这一环节，项目很容易因需求理解偏差或协作不畅而失败。

然而，研究者也发出警示：当短期交付的压力持续增大时，单元的长期学习和创新能力会被严重侵蚀。多个受访者表达了希望探索更根本性创新（如部署新的云计算平台、构建底层数据基础设施）的意愿，但这些项目耗时漫长、成本高昂且无明显短期收益，在资源分配优先级中常常被排挤。一位受访者将其比喻为“地下的下水道系统：你看不见它，它花费巨大，一不小心还会出大问题”——虽然至关重要，却难以争取到足够投入。

五、理论贡献与实践启示

研究的核心理论贡献在于，它揭示了公共部门中的“结构分离”并非一劳永逸的制度设计，而是一个需要持续动态管理的组织过程。数字创新单元既不能“离得太远”（否则成为创新孤岛，创意无法落地），也不能“靠得太近”（否则沦为服务商，疲于应付日常需求而丧失探索能力），必须在探索与整合之间不断微调平衡。

研究者通过一个简洁的概念模型阐明了探索能力与整合能力的不同组合如何决定数字创新单元的最终影响力：高探索+低整合=创新孤岛（有创意无落地），低探索+高整合=服务局（有交付无探索），低探索+低整合=低影响力单元（双重失效），唯有两者皆高，才能成为真正驱动数字化转型的高影响力单元。

图2 实证研究总结

表2 探索与整合能力组合的影响矩阵

研究者还指出，数字创新单元的另一个重要价值在于提供稳定性和连续性。既有研究普遍认为，公共部门的数字化转型往往依赖单个“数字先锋”的推动，一旦该领导者调离或失去热情，转型努力便可能中断。本研究发现，数字创新单元通过广泛的利益相关者管理和组织支持网络建设，能够逐步将转型的驱动力从个人层面转移到组织层面，从而降低对个人“任性”的依赖。

此外，研究还揭示了跨组织合作的战略价值。尤其是对于小城市和农村地区，单打独斗几乎不可能突破资源和数据的瓶颈。通过建立联合数字创新单元，这些地方政府可以共享技术人才、分摊创新成本、整合各方的数据资源，从而确保数字化转型的红利不局限于大城市。

对实践者的启示有以下几点：第一，设立数字创新单元本身远非终点，若无全组织的持续承诺与领导支持，单元极易退化为单纯的服务部门；第二，政治和行政领导者必须认识到，数字化转型不是某个部门的事情，而是需要整个组织参与的系统工程；第三，在资源有限的环境下，跨组织的协作性探索与数据共享是加速转型的关键路径。

六、 结论

数字创新单元能否真正推动地方政府数字化转型，归根结底取决于其能否在探索与整合之间找到动态平衡。本研究的价值在于，它没有停留在抽象呼吁层面，而是通过扎实的实证调查，具体回答了“如何做到”的问题——通过培育分离、创造实验空间、管理利益相关者和拥抱渐进主义这四项具体能力，数字创新单元可以在公共部门的夹缝中走出一条切实可行的转型之路。

研究表明，地方政府的结构分离单元必须同时寻求“分离”与“亲近”——通过培育分离和开展实验来维护探索能力，同时通过管理利益相关者和渐进式工作来支持整合。这一发现不仅丰富了公共部门组织双元性的理论讨论，也为每天在稳定与变革之间周旋的公共管理者提供了切实的行动指南。

文字 | 刘语洁

编辑、一审一校 | 刘语洁

二审二校 | 黄六招、蓝媛美

三审三校 | 周均旭